为什么要了解立法沿革
EB-5 投资移民（Employment-Based Fifth Preference）并不是一项一成不变的制度。过去三十多年里，它经历了多次续期、规则修订、法院判决与一次长达九个月的停摆。今天投资人面对的投资额、目标就业区（Targeted Employment Area, TEA）认定、预留签证和诚信监管，几乎每一项都有其历史由来。理解这条脉络，有助于投资人判断”哪些规则是稳定的、哪些仍可能变化”，也有助于理解本站其他文章中反复出现的 2026 年 9 月 30 日与 2027 年 9 月 30 日两个时间节点。
时间线一览
| 时间 | 事件 | 要点 |
|---|---|---|
| 1990 年 | 《1990 年移民法》(Immigration Act of 1990) 创设 EB-5 | 法律依据为 INA 203(b)(5)；要求投资并创造至少 10 个全职就业 |
| 1992 年 | 国会设立区域中心试点计划 (Regional Center Pilot Program)，1993 年起实施 | 允许通过区域中心计算间接与诱发就业 |
| 1990 年代末至 2012 年 | 试点计划多次续期 | 续期期限从数年到数月不等，始终未成为永久法 |
| 2015 年至 2021 年 | 依附于拨款法案的多次短期续期 | 区域中心计划屡次面临”到期日”，行业长期处于不确定状态 |
| 2019 年 11 月 21 日 | “EB-5 现代化规则” (Modernization Rule) 生效 | 投资额上调至 $1,800,000 / $900,000（TEA）；TEA 认定权收归 DHS |
| 2021 年 6 月 22 日 | 法院撤销现代化规则 (Behring Regional Center v. Wolf) | 投资额恢复为 $1,000,000 / $500,000 |
| 2021 年 6 月 30 日 | 区域中心计划授权到期，进入停摆 | 新的区域中心申请无法受理，待审案件被搁置 |
| 2022 年 3 月 15 日 | 《EB-5 改革与诚信法案》(EB-5 Reform and Integrity Act of 2022, RIA) 签署生效 | 结束停摆；授权至 2027 年 9 月 30 日；全面重构投资额、TEA、预留签证与诚信监管 |
| 2026 年 9 月 30 日 | RIA 祖父条款截止日 | 此日（含）前递交的 I-526E 不受此后计划是否停摆影响 |
| 2027 年 9 月 30 日 | 区域中心计划现行授权到期 | 需国会再次立法续期 |
1990 年：制度的起点
《1990 年移民法》在职业移民体系中设立了第五优先类别，目的是吸引外国资本进入美国并创造就业。法律要求投资人向一个新商业企业 (New Commercial Enterprise, NCE) 投入资本，并为美国合格工人创造至少 10 个全职就业岗位。当时的最低投资额为 $1,000,000，位于目标就业区的项目为 $500,000。这一投资额此后近三十年未作调整，直至 2019 年现代化规则。
早期 EB-5 以”直接投资”为主，投资人须亲自或通过所投企业直接雇佣员工，这对多数海外投资人而言门槛较高，申请数量也相对有限。
1992 年：区域中心试点计划
为了提高 EB-5 的吸引力，国会于 1992 年设立区域中心试点计划，并自 1993 年起实施。区域中心模式的核心创新在于就业计算方法：通过经济模型，投资人可以将间接就业与诱发就业计入所需的 10 个岗位，而不必直接雇佣员工。这使得大型房地产与基础设施项目得以汇集多名投资人的资金，区域中心逐渐成为 EB-5 的主流渠道。
需要注意的是，区域中心计划自设立起就是一项”试点”（pilot），带有法定到期日。而 EB-5 直接投资类别本身属于永久法，并不依赖续期。这一区别在后来的每一次停摆中都反复显现。
1990 年代末至 2015 年：续期与规则沉淀
试点计划在 1990 年代末与 2000 年代多次获得续期，期限有长有短。这一阶段的另一条主线是行政规则的逐步成形：移民机构通过先例决定与政策备忘录，明确了”处于风险”(at risk) 的资本要求、资金来源的举证标准以及就业创造的计算方法。这些规则大多延续至今，并在 RIA 中被进一步法典化。
2015 年至 2021 年：短期续期的循环
自 2015 年 9 月 30 日原定授权到期起，区域中心计划进入了一个漫长的”短期续期”周期。国会多次通过拨款法案或临时拨款决议，将计划以数周至数月为单位反复延期，而未能就实质性改革达成一致。期间多项改革法案被提出但未获通过，投资额、TEA 定义与诚信监管等核心问题持续悬而未决。
这一阶段的不确定性对投资人与项目方都造成了实际影响：每逢到期日临近，市场便出现递交高峰；而立法迟迟未动，又让积压的申请不断增加。
2019 年至 2021 年：现代化规则与法院撤销
在国会无法立法的背景下，国土安全部 (DHS) 于 2019 年通过行政规则推动改革。“EB-5 现代化规则”于 2019 年 11 月 21 日生效，将最低投资额提高至 $1,800,000，TEA 项目提高至 $900,000，并将高失业区的认定权从各州收归 DHS。
然而，2021 年 6 月 22 日，联邦法院在 Behring Regional Center v. Wolf 一案中以程序理由撤销了该规则，投资额随之恢复为 $1,000,000 / $500,000。仅仅八天后，即 2021 年 6 月 30 日，区域中心计划授权到期，国会未予延长，计划正式停摆。此后近九个月内，区域中心项目无法接受新的投资人申请，大量待审案件被搁置。关于这次停摆的详细经验，可参阅 区域中心计划 2027 年授权到期：历史经验与前景。
2022 年：RIA 的全面重构
2022 年 3 月 15 日，《EB-5 改革与诚信法案》签署生效，结束了停摆，并将区域中心计划授权至 2027 年 9 月 30 日。RIA 不是一次简单续期，而是对 EB-5 制度的系统性重构，主要内容包括：
- 投资额：TEA 项目 $800,000，非 TEA 项目 $1,050,000，基础设施项目 $800,000；自 2022 年起每 5 年按 CPI-U 调整，下次调整为 2027 年 1 月 1 日。
- TEA 认定：由 DHS/USCIS 统一认定，各州不再出具 TEA 信。
- 预留签证：农村 20%、高失业区 10%、基础设施 2%，合计 32%。
- 诚信监管：区域中心须递交 I-956 指定申请、I-956F 项目申请与 I-956G 年报，并设立 EB-5 诚信基金。
- 同步递交：在美合法身份的申请人可在签证名额可用时同时递交 I-526E 与 I-485。
- 祖父条款：2026 年 9 月 30 日（含）前递交的 I-526E，即使此后计划停摆也继续审理并可获签证。
RIA 的具体内容可参阅 RIA 改革法案要点。
2026 年与 2027 年：下一个节点
按现行法律，区域中心计划的授权将于 2027 年 9 月 30 日到期。与过去不同的是，RIA 首次在法律层面写入了祖父条款，为 2026 年 9 月 30 日前递交的申请提供了明确保护。这意味着，即便国会在 2027 年再次陷入续期僵局，已递交申请的投资人也不必重演 2021 年的搁置局面。关于祖父条款的具体适用，可参阅 祖父条款：2026 年 9 月 30 日前递交意味着什么。
要点速览
- EB-5 创设于 1990 年，直接投资类别属永久法；区域中心计划始于 1992 年试点，一直依赖国会定期续期。
- 2015 年至 2021 年的短期续期循环，以及 2021 年 6 月 30 日的停摆，是行业不确定性的主要来源。
- 2019 年现代化规则曾将投资额提高到 $1,800,000 / $900,000，2021 年 6 月 22 日被法院撤销。
- 2022 年 3 月 15 日 RIA 生效，确立 $1,050,000 / $800,000 投资额、预留签证、诚信监管与祖父条款，授权至 2027 年 9 月 30 日。
- 2026 年 9 月 30 日是祖父条款截止日，2027 年 9 月 30 日是现行授权到期日，两者含义不同。